城镇化的主要动力(论城镇化融资方式创新的保障机制)

城市化融资主要用于三类项目：城市基础设施建设、公用事业和公共服务。1994年分税制改革后，形成了多元化的城镇化建设融资模式，即以地方财政收入和中央财政转移支付投入、土地租赁投入、地方投融资平台融资投入为主要资金来源、发展性金融投入的融资模式。自2009年以来，中央政府代表地方政府发行债券筹集资金，一些基础设施项目引入了民间资本投入等辅助融资方式。然而，随着城市化进程的推进和形势的发展，旧的融资模式已经变得不可持续，尤其是作为主要资金来源的主要融资方式面临着严重的困难和巨大的金融风险。

首先，财政收入难以满足，地方财政压力巨大。分税制下，中央与地方财政职能的划分和税收权限使得对地方财政收入来源的需求极其有限，而中央转移支付在省级投资中所占比例有限。与对，对地方资金的需求相比，中央政府代地方政府发债的规模只是杯水车薪，地方财政收入远远不能满足该地区城市化融资的需求。新型城镇化是“以人为本”，实现了转移人口的市民化，对基础设施、公共服务和公用事业建设的资金需求大幅增加。一般城市化率每增加1个百分点，地方政府的公共投资需求就会增加6个百分点左右。根据这一计算，“十二五”期间地方政府公共投资规模将仅达到30万亿元。对于如此巨大的资本需求，仅仅依靠金融积累显然是不够的。

第二，土地财政是不可持续的，并造成许多经济和社会问题。20世纪90年代以来，随着土地有偿使用制度的普及，土地出让金给地方政府带来了丰厚的财政收入，被人们称为“第二财政”。根据财政部2011年3月提交的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，2010年中国土地出让金收入达到2.9万亿元，几乎占地方财政总收入的1/3。在许多地方，土地使用权出让收入已经占到财政收入的50%以上。“土地财政”促进了中国，城市化的快速发展，这在城市化初期是不可避免的。然而，土地财政不仅使地方政府陷入了“卖地靠地”的怪圈，而且产生了暴力拆迁、强行征用农民耕地、官员腐败等社会风险，影响了社会利益分配和社会稳定和谐，与城市化的共同富裕目标背道而驰：土地资源稀缺，国家又有“18亿亩耕地红线”，这就决定了地方“财力”必然不可持续。在国际上，没有一个国家长期依赖土地租赁来筹集城市化资金，中国的一些地区已经出现了不可持续的局面。

第三，地方政府融资平台债务过度膨胀，蕴含金融风险。地方政府投融资平台与地方政府土地征用和土地储备制度相衔接。由于经济增长和政治成就带来的强烈投资欲望与地方财政短缺的矛盾，以及2009年以来的反危机措施，融资平台本身的融资担保不规范，贷款审查不严等。地方融资平台暴露出高负债率和偿付能力不足的巨大金融风险。从地方政府债务余额规模中，我们可以大致看出融资平台贷款规模和债务偿还压力。由于地方债务统计困难，对对的规模存在各种判断，根据国家审计署2011年的审计结果，截至2010年，年底地方政府相关债务达到10.7万亿元；国家审计署副审计长董大胜，表示，据估计，目前各级政府债务总额为15万亿至18万亿元；财政部，前部长项怀诚，透露，地方政府负债估计超过20万亿元。此外，他们大部分投资于公益项目，因此很难通过项目本身的运营，偿还本金和利息，他们的债务主要通过土地出让金偿还，这将不可避免地成为对国家调控房地产市场的主要制约因素。基层政府越多，其债务风险就越高。平台贷款还影响到商业银行经营能力和资产质量的提高，进而影响到整个银行体系的安全性，也蕴含着巨大的金融风险。

此外，发展金融理念下新设立的城市发展基金不能满足城市化的巨大资金需求，只能发挥其导向和支撑作用；目前，真正的市政建设债券只在上海， 浙江， 广东和深圳，试点，尚未完全开放；此外，其债券发行规模和债务偿还仍由中央政府处理，还远远没有独立发行债券；引进民间资本只在少数道路交通项目中进行，还需要完善金融基础设施，如法制法规和资本市场等作为基本条件。由于所选择的融资机制不同，有些项目只能通过公私合作来建设，已经完成的公私伙伴关系还不够。它只是处于发展的初级阶段。从长远来看，地方财政债务偿还压力仍然很大。

二，新的融资方式和融资风险

传统城镇化融资模式的困境表明，各地在新型城镇化建设中积累了强大的融资模式创新力。巴曙松等人认为，可以探索适合地方政府的长期融资模式，如资产证券化、市政债券和公私合作。创新需要充分了解新融资方式的所有风险，以做出最合适的选择。

首先是发行市政债券的方式。市政债券是指地方政府及其授权机构发行的证券，主要用于地方城市基础设施和公益项目建设。从政府融资的角度来看，利用市政债券融资具有以下优势：融资成本低于对，和收益，免税使其对市场具有吸引力；长期，可与基础设施项目建设期相匹配；强大的流动性使其容易被二级市场接受和接受。市政债券有两种：以政府税收为偿债担保的一般责任债券和以特定业务收入为偿债担保的收益市政债券。美国拥有世界上最大、最完善的市政债券市场，而中国还没有真正的市政债券市场。地方投融资平台债券是一种准市政债券：中央政府代表地方政府发行债券，整体规模占融资规模的比例很小，因此我们可以借鉴美国的成功经验进行探索。(节选)