检察机关办案规则(检察机关执法办案风险评估预警机制研究)

一、检察机关执法办案引入风险管理的背景及争议(1)背景

风险管理是管理科学的一个分支，起源于20世纪50年代的美国，是一种企业管理活动。是指对，响应对，识别和评估影响企业目标实现的各种不确定事件，并采取措施将影响控制在可接受范围内的过程。随着改革开放的不断深入，社会建设和法制建设的不断加快，党和政府面临新情况、新矛盾和新利益需求，社会结构发生了转型和变化，风险管理逐步扩展到各个相关领域。为了解决影响社会稳定的根本性、根本性和根源性问题，政府机构开始引入风险管理。自2010年以来，最高人民检察院发布了三个文件：《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》、《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》和《案件管理暂行办法》。执法案件中风险评估和预警的地位逐渐清晰。这些规定为研究执法案件中的风险评估和预警管理机制提供了制度基础。检察机关执法风险评估预警管理机制可以视为风险管理理论在检察业务管理领域的延伸，它以全面风险管理理念为指导，通过建立执法案件风险管理文化和制度，建立检察业务管理和风险管理的新模式。其目的是科学合理地识别和判断、论证和评价、警示和告知、防范对，应对和化解检察机关面临的各类执法办案风险，从而将风险消除或控制在可控范围内，为检察机关提高执法办案质量、充分实现办案监督检察职能、最终化解社会矛盾、促进社会和谐稳定提供有力的司法保障。(2)争议

企业风险预警评估大多基于单个经济实体的利益，检察权是一种公共权力。检察机关执法风险评估预警机制应充分体现社会整体利益，二者既有相似之处，也有不同之处。正因为如此，对检察机关在执法办案中引入风险预警评估机制的态度有所不同，其中不乏质疑之声。一些学者认为，在执法和办案中追求风险评估价值目标的最大化，会在一定程度上影响一些当事人的权益。[2]有学者认为，检察机关执法风险评估机制降低了执法的透明度，实际上为吴改子披上了法律外衣。在我看来，这种观点实际上是断章取义。主要有两个原因：一是与执法风险预警评估机制的价值目标相悖。风险评估作为风险管理的关键环节，是描述和量化对不良结果或突发事件发生概率的系统过程，其目的是发现、分析和衡量风险，并提出降低风险的防范措施。[3]可见，风险预警和评估机制主要是预防社会矛盾和不稳定因素，注重预防。“无改”行为主要是解决现存或现存的矛盾。两者一个侧重于预防矛盾，另一个是对对出现的矛盾的极端解决。第二，行为不同。“五改子”是一种强制性、高压性的方式，执法案件的风险评估和预警主要采用理性、平和的方式，如解释推理、情感安慰等。让当事人知道检察机关作出各种决定的依据。21世纪是风险管理的世纪。[4]虽然现代制度建设更注重风险防范，但制度越复杂和微妙，社会风险及其后果的不确定性就越大。从这个意义上说，今天的社会可以被视为一个高风险的社会。具体来说，目前中国正处于社会发展的转型期，社会矛盾的关联性、复杂性、敏感性和破坏性日益突出。信访总量，包括与检查相关的信访数量，处于较高水平，与检查相关的舆情和群体性事件时有发生，检察机关执法环境变得敏感和复杂。毫无疑问，对检察机关的执法能力和水平都提出了更高的要求，因此显然跟不上时代的步伐。风险评估、延伸检察职能、化解社会矛盾在办案中的作用和意义更加突出，这是司法形势发展的内在要求。

二、检察机关执法办案风险评估预警机制的理论探讨与实践目前，对检察机关执法办案风险评估预警机制的讨论主要集中在检察机关，且大部分文献来源于检察机关的专业专家。通过对对，相关资料的阅读、总结和梳理，笔者发现，对在各类业务专家讨论执法案件的风险评估和预警机制时，对风险评估和预警机制的范围以及风险预警级别的设定有很多意见和做法。

(一)风险评估和预警机制的适用范围。一是通式和具体式的结合。例如，在山西省人民检察院发布的《关于在全省检察机关开展执法办案风险评估预警工作的意见》号文件中，范围概括为五类案件，具体范围是指侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、监所检察、民事行政检察、刑事申诉和检察技术鉴定等七个业务部门的执法决定共27个方面。第二，具体的公式。惠州市人民检察院执法办案风险评估的范围具体规定如下：侦查中计划立案、不立案或者决定撤销的案件；在逮捕过程中决定是否逮捕的案件；起诉或者不起诉、抗诉或者在起诉过程中决定不抗诉的案件；中国人民银行拟立案或不立案、提出抗诉或不提出抗诉决定的案件；在申请控制过程中，刑事上诉案件、已确认或未确认的刑事赔偿案件、搜查案件、扣押财产案件、冻结账户案件等。计划维护、更改或撤销。此外，理论界有两种观点。有学者认为，风险评估的范围应该延伸到执法的全过程，所有由对业务部门处理的案件都应该进行评估；一些学者建议，风险预警应以纳入评估范围的案例为基础，但不限于评估范围内的案例。

(2)风险级别设置1。两个层次。山西省人民检察院《关于在全省检察机关开展执法办案风险评估预警工作的意见》将执法案件的风险评估和预警从高到低分为一级预警和二级预警。

2.三级。宝鸡市人民检察院具体将信访风险分为三个层次：第一，红色预警，即如果当事人有明确的信访迹象，就容易诱发信访事项，风险为“一级”；二是橙色预警，即当事人有一些疑虑和意见，没有明确的利益诉求，存在信访不清的可能，风险是“次要的”；三是黄色预警，即有一定风险的案件，没有可能或很少可能发生信访，可以自行消除信访隐患，风险为“三级”。三级设置是实践中最常见的级别设置模式。3.四级。北京市人民检察院第二分院副检察长王伟，提出，第《建立执法办案风险评估机制的实践与思考》条应设置四个层次：(1)一级风险(特别重大风险):信访人或当事人可能组织暴力恐怖活动、引发大规模群体性事件或采取谋杀、爆炸、自杀等个人极端行为。此案可能在新闻媒体上引起热议，形成舆论热点，对对；检察工作产生较大的负面影响。(2)次生风险(重大风险):信访人或当事人可能组织、串联、煽动群体性异常信访活动，或在敏感时间、敏感地点上访，聚众闹事，造成事态扩大，影响恶劣。 此案可能受到舆论关注，可能对对；检察工作产生一定程度的负面影响(3)三级风险(大风险):信访人或当事人可能采取静坐、上访、拘留等方式。影响了检察院的正常工作秩序；(4)四级风险(一般风险):可能存在重新信任、再次访问或不合理跟踪等行为。风险等级评估应根据信访动态变化和发展趋势，及时调整等级，修订完善对措施和处置方案。