地下空间规划与设计谭卓英(关于加强地下空间规划与管理的建议)

“地下空间”是指在地表以下的土层或岩层中自然形成或人工开发的空间，在城市规划区范围内称为“城市地下空间”。地下空间是人类潜在的丰富的自然资源，是城市生存和发展的最基本的物质基础。其主要利用形式包括人防工程、商业建筑、交通设施、仓储建筑、各种管网以及防护、交通和商业综合体。

地下空间作为一种新的土地资源，在城市发展和建设中发挥着越来越重要的作用。发达国家的发展历史表明，人均国内生产总值在2000至3000美元之间，地下空间将具备大规模开发利用地下空间的条件和实力。2013年，中国人均国内生产总值超过6000美元，这是进入大规模开发利用地下空间的高速发展时期。数据显示，到2010年，中国已建成480公里的地铁，预计到2020年总里程将达到6200公里；到2011年，城市供水、排水、燃气、供热四类市政地下管网总长度已超过148万公里；北京市现有地下空间面积已达到3000万平方米，上海已达到4000万平方米。主要城市已经开始规划和建设地下综合项目。目前，中国地下空间开发利用的总体规模和发展速度已经走在世界同类城市的前列，成为世界地下空间开发利用大国。

在国家层面，对，新型国土资源尚未得到足够重视，配套的法律法规，技术规范和政策制度不完善，宏观层面规划管理指导不深入。《城市地下空间开发利用管理规定》(1997年10月27日建设部第58号令颁布，2001年11月20日修订)，作为本部门的行政法规，不具有法律约束力，不涉及地下空间所有权的划分，不能很好地适应现状。在地方层面，地下空间的建设和管理落后于城市建设的整体水平。由于缺乏统一的指导和管理，行政管理部门和建设使用单位各行其是，在规划、建设、管理、运行和维护方面存在突出问题，各种事故时有发生，造成人员伤亡和严重经济损失。

因此，根据对经济社会发展状况，全面加强地下空间的规划和管理十分必要和迫切

二、我国地下空间规划管理的主要问题

近年来，地下空间规划和管理不当引发的事故令人震惊：2010年7月28日，南京；地下废弃化工管道爆炸，造成13人死亡，120人受伤；2013年11月22日，中石化黄薇输油管道泄漏引发的城市地下管网爆炸事故，造成遇难62人死亡，136人受伤，直接经济损失7.5亿元；2012年，北京“721”暴雨引发严重内疚感，造成78人因灾死亡，190万人受灾，直接经济损失116.4亿元；在哈尔滨，8天内发生了7起道路坍塌事故，导致2人死亡，2人受伤。

惨痛的事故教训不仅揭示了我国地下空间基础不清、信息不全、状况不清、运行不畅等现实问题，也反映了地下空间规划和管理中的深层次问题。

1.法规体系不完善，专业规范的时效性差。

总的来说，中国还没有形成一个完整的立法体系。在国家立法层面，《地下空间利用特别法》仍然空白，其相关内容涉及《城乡规划法》、《物权法》等多部法律；在部门的法规层面，虽然建设部，作为管理者发布的《城市地下空间开发利用管理规定》中对相关内容有明确的规定

地下空间利用缺乏科学的总体目标和全面规划，功能布局不细致，区域和行业之间没有联系，效率低下、无序和重复开发利用问题突出。各行各业根据自身的迫切需要开发和安排地下工程，缺乏连通性，整体性和系统性差；地面建筑布局与市政设施之间缺乏有机联系。在对，公共土地，即规划红线以外的地下空间，一直没有得到控制。这不仅导致了我国地下空间开发建设中的种种问题，更重要的是，地下空间开发利用的综合效益无法体现，也造成了空间资源的严重浪费，甚至导致后续开发的失败，严重影响了城市的可持续发展。

3.管理缺乏统一和协调，制度和机制不完善。

长期以来，我国地下空间的规划、建设和发展缺乏统一管理。相关报道显示，城市地下空间设施的主要产权属于地铁、自来水、排水、燃气、热力、电信、电力公司，以及政府、军队、工矿企业等几十个单位。在建设过程中，各个环节的管理属于不同的政府管理部门。如城市规划部门负责规划管理，城市建设部门负责施工许可管理，城建档案管理部门负责项目档案管理，缺乏统一的监督协调部门。

4.基础数据缺乏，信息管理落后。

以城市地下管网为例，各地城建档案管理机构应按规定绘制城市地下管网综合图，建立城市地下管网信息系统，及时接收普查、补充测量和补充制图形成的地下管网。事实上，我国拥有城建档案管理机构的城市并不多。据2012年统计，在被调查的253个城市中，只有少数城市建立了城建档案管理机构，还存在信息没有形成动态更新机制的问题。此外，目前的城建档案没有得到有效和低成本的利用。如果企业需要数据，他们需要花钱购买。如果他们想铺设管网，他们需要从城市的各个部门收集数据，以探索施工区域的地下管网数据。

3.解决地下空间规划管理问题的建议

地下空间稀缺且不可替代，具有突出的战略地位和广阔的发展前景。建议国家从法制法规，总体规划、体制机制和信息化等方面对地下空间进行科学规划和有效监管。

1.加快立法，完善法规体系建设。

将地下空间使用权纳入法律体系并做出明确界定。修改和完善相关立法，不仅要明确对，地下空间资源的所有权，确保公共利益不受侵犯，还要明确地下空间使用权的主体权利和义务。

2.实现经济高效使用的总体规划。

建议修订完善国家级土地利用总体规划，纳入地下空间资源利用规划，明确规划的主要控制指标，进行宏观调控和引导，同时制定跨省市的区域空间总体规划；在地方层面，以国家土地利用总体规划和地下空间利用规划为指导，结合自身发展特点，在地下空间利用、安全和风险评估综合调查的基础上，全面编制城市地下空间开发利用总体规划、控制性详细规划或建设性详细规划，并与城市地面规划一样进行法制化、规范化和程序化管理

在国家和地方政府部门的领导下，尽快完成对地下空间设施现状普查，加快完善现有地下设施基础数据，充分利用现代电子信息技术，建设信息内容完整、更新维护及时、共享交流方便的国家级地下空间综合信息平台。

建议将地下管网作为信息化管理的试点。对对现有地下管线进行了检测、定位和备案登记，对对环境进行了检测、监测和分析，建立了地下管网重点危险源标识信息，提高了日常安全管理的自动化分析、科学判断和决策水平。在此基础上，利用卫星定位、遥感制图等先进技术，建立了三维动态信息数据平台。同时，在确保信息安全保密的条件下，对地下管网保护范围内的资产所有权单位实行资源共享，取消属于安全隐患排查的信息查询收费行为。