什么是政府债务(新《预算法》背景下地方政府债务纳入政府预算的研究)

[摘要]将地方政府债务纳入财政预算已经成为学术界的共识，这是通过对地方政府债务的法定预算和规范性预算来管理的。新《预算法》给予地方政府债务权限，对其债务约束和公开指导。一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。虽然我国在地方政府债务预算管理方面取得了一些进展，但仍有一些方面需要改进，以实现地方政府债务预算的全面管理。[关键词]地方政府债务全面预算一、地方政府债务在政府预算中的作用(一)政府债务的功能对政府预算的补充与整合在现有预算体系的基础上，如果地方政府债务逐步科学合理地纳入政府预算体系，最终将形成涵盖公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府债务预算的完整的双重预算体系。将政府债务纳入政府预算可以促进一般收支预算和债务预算的有机结合，从而丰富政府预算的内容。此外，债务收入是政府收入的重要来源之一，对地方政府举借债务的财政支出实质上是对未来预算资金的预提支出，如果将政府债务纳入预算管理，将有助于政府及时、准确、全面掌握对预算单位的资金使用情况，加强对财政资金的统一调度和管理。 政府债务资金的借入、使用和偿还可以接受人大，的监管，建立借入、使用和偿还政府债务的良性运行机制。 从而进一步巩固政府预算的职能，增强财政预算的宏观调控能力。(2)政府预算可以加强对政府债务的管理。首先，将地方政府债务纳入政府预算可以系统、全面地反映债务的收支情况。地方政府债务预算的实质是地方政府债务的年度收支计划，它是通过严格的程序编制的，能够普遍反映地方政府债务的情况，具有一定的依据和约束，从而避免政府盲目举债。其次，将地方政府债务纳入政府预算可以促进地方政府债务资金的合理运营。地方政府债务预算包括债务收入预算和债务支出预算。债务收入预算要求对，债务资金的来源、性质、规模和水平，债务支出预算要求对债务资金的分配、规模和结构，通过预算管理，对债务资金的收支有一定的计划，体现了债务资金量入为出的原则，从而实现政府债务资金合理配置的目标。最后，将地方政府债务纳入政府预算可以促进地方政府债务行为的规范化。地方政府债务预算将经历预算编制、执行和决算三个阶段。在这三个环节中，对地方政府债务被全程监管，每个环节都有严格的程序和规定，这在一定程度上有利于控制债务规模，规范政府债务活动的范围、方向和政策，从制度上约束地方政府的债务行为，更好地防范债务风险。第二，地方政府债务纳入政府预算的模式根据预算分类体系和我国地方政府债务发展现状，我国相关学者将预算管理模式分为以下三类：(1)混合预算模式，即在原有的双重预算制度下，将各类债务预算收支进行分类并编制成相应的预算。在这种模式下，债务的预算收支只是相应预算的一个组成部分，并不单独反映。例如，目前国家d

(二)附属预算模式，即债务预算作为现行双重预算制度下的附属预算。在这种模式下，按照嵌入式预算模式编制四个预算，最后将每个预算的债务收支部分进行划分，编制成债务预算。(3)双预算模式，即债务预算与现行制度下的四个预算并行编制，形成五个预算的双预算体系。在这种模式下，所有政府债务都直接纳入债务预算，所有债务的收支都可以对，化，从而加强了对对地方政府债务的监管，有效控制了债务风险。(1)债务预算模型存在问题。目前，中国的债务预算采用混合预算模式。这种预算模式虽然简单，但仍存在一些问题。首先，债务信息分散且不完整。债务信息分散在各种预算中，不能直接反映债务信息的整体情况。为了获得更完整的债务信息，有必要收集不同的预算，然后进行分类处理。在一定程度上，这会降低工作效率。其次，很难总结债务信息。由于债务信息分散在不同的预算中，每个预算的结构、科目类别和等级会有所不同，有的甚至完全不同。因此，债务信息难以汇总，甚至相关信息也无法汇总，债务信息的收集成本大大增加。(二)债务预算的范围不完整。目前，预算管理只包括一般政府债务和特殊政府债务。新《预算法》的大部分规定都是直接显性债务，而新《预算法》的对对或有债务的管理没有明确要求，或有债务不纳入债务限额管理。因此，在新， 《预算》法的背景下，或有负债的预算管理成为预算编制中的一个新问题。政府的或有债务不是由政府的直接行为产生的，所以大量的或有债务是隐性的或有债务，所以不可能直接找到与对相对应的资产。此外，或有负债的确认是基于高度不确定的未来事件。这些都给对的确认带来了很大的困难。很难衡量和列出或有负债。如果或有负债得到确认和解决，如何计量、影响因素的分类和变量的选择也是难题。此外，或有债务不一定发生在预算年度，它具有很大的不确定性，因此它不同于直接显性债务的列报。这也使得列出或有负债变得更加困难。四.推进政府债务预算管理的建议(1)逐步完善预算管理模式目前的形势决定了债务预算管理适合于嵌入式预算管理模式，但根据地方政府债务管理和预算的发展，债务管理可以从简单发展到复杂，从单纯的直接债务发展到或有债务不断完善。混合管理模式应不断发展，在一定阶段向子公司管理模式过渡，最终发展复合管理模式。并将短期预算与长期预算相结合，从而确定债务收支规模和债务偿还计划。(2)《不断完善》中地方政府债务预算的编制方法是一个复杂而长期的过程。现阶段最重要的是改进预算编制方法，为实现地方政府债务的全面预算奠定基础。首先，要明确债务预算管理的目标，在现有债务不断被替代的同时控制债务规模。从地方政府债务管理和风险防范的目标出发，根据对地方政府债务的规模、结构、用途、偿还和风险制定目标

其次，根据目标和实现情况，科学设置债务收入账户；根据债务投资并结合公共财政预算科目，设置债务支出类科目；确定上、下级财政之间的债务预算结算关系，确保上、下级财政各司其职。虽然一些隐性债务，如或有债务，不涉及当前预算，但应同时在预算报表中披露。