经营性建设用地的特征(农村建设用地的产权特征和实现路径)

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立统一的城乡建设用地市场，允许农村集体建设用地出售、出租和入股，实行与国有土地相同的市场准入、相同的权利和相同的价格。这是中国全面深化改革的一项重要战略部署，标志着中国农村土地改革的开始。

(一)农村商业建设用地市场化是深化经济体制改革的必然

自20世纪80年代改革开放以来，中国经济在进入逐渐走向市场经济的轨道，改革之初，以产品市场化为重点，然后逐步实现要素市场化，除农村商业建设用地外的各种要素基本实现了市场化。土地因素作为最重要的市场因素之一，至今尚未完全市场化。主要原因是，与其他因素的市场化相比，这些因素的实际控制者的利益更强，因此其市场化是困难的。

自20世纪80年代以来，农村建设用地市场化已经30年没有实现，其过程可以分为两个阶段：一是非农建设的使用阶段。20世纪80年代中期，鉴于农村工业的大规模发展，中共中央和国务院颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，允许农村合作经济组织按计划经营自己的商店和服务设施，这些商店和服务设施可以出租，但不能转让或转移集体土地使用权。于是，在许多地区，特别是沿海地区，由于经济发展的实际需要，许多农村集体建设用地自发地以转让、入股、合资、租赁、抵押等多种形式流动，这种流动是无序的、不规则的，只能在“地下”的无形市场中进行交易。

第二是流通的试点阶段。2008年，党的十七大三中全会提出了“逐步建立统一的城乡建设用地市场”的思想。农村建设用地流转在重庆，四川，广东，安徽和浙江，进行了试点，取得了许多有益的经验。然而，这些经验是模糊和有限的。如果有的法规规定农村建设用地不能用于商品房建设，有的法规规定农村建设用地只能在小范围内流转，更多地区规定农村建设用地必须经过国家征地程序后才能流转。

全面深化经济体制改革的核心是资源配置由市场决定。市场决定的前提是要素必须进入市场。显然，农村建设用地制度改革滞后于整个改革进程，成为改革的瓶颈。在全面深化改革的背景下，中央政府提出了“统一城乡建设用地市场”的决策，这是建立“更加成熟和定型”的市场经济体制的必然要求。

(二)农村商业建设用地市场化是政府职能转变的需要

在非市场经济条件下，所有使用农村建设用地的人都是政府和国有企业，自然必须由国家征用，将集体土地转为国有土地。市场经济实施后，使用农村土地，特别是农村建设用地的人，不仅有政府和国有企业，还有私营企业、外资企业和集体经济。为什么这些土地不能在国家征用后使用，为什么不能像其他因素一样市场化？原因是错错误地认为，只有政府在资源配置中占据主导地位，市场经济的社会主义性质才能得到保证，所以政府仍然保持着强大的行政垄断权力，控制着一切“制高点”。政府自然要控制主要的经济资源，包括农村建设用地资源。

虽然在改革开放初期，政府垄断的土地制度通过廉价的土地和劳动力资源对海外技术和资本的交换起到了积极的作用，但随着市场经济的深入发展，其负面影响也日益显现：一是寻租活动加剧，导致腐败现象迅速蔓延，贫富差距不断扩大，社会矛盾加剧。一些地方政府将农村土地视为预算外收入的“土地财政”，规避人大的监管。在土地审批过程中，个别官员利用职权，通过改变土地出让、规划和建设许可的条件，谋取私利。其次，它降低了土地利用效率。农村土地所有权属于农民，但处置权实际上属于地方政府。处置不属于自己的财产通常并不痛苦。一些地方政府为了吸引投资、形象工程和成果工程，不惜以零地价向企业投资。即使在中央政府禁止低价出让土地后，它仍然通过返还土地出让金或财政补贴的方式变相低价出让土地。如果我们不放弃对政府对农村建设用地的垄断，就无法真正体现其产权并对其进行有效保护，更谈不上通过市场竞争提高土地要素的利用效率。

(三)农村商业建设用地市场化是加快城市化的客观需要

目前，中国城镇化发展迅速，城镇化率从1978年的15.82%上升到2011年的51.2%。到2011年，中国年底的城市人口达到6.9亿。根据国际公认的分类，城镇化率低于30%为初始发展阶段，30%-70%为中期加速发展阶段，70%以上为后期成熟发展阶段，中国城镇化已经达到进入的中期加速发展阶段。经过进入，的加速发展阶段，城镇化发展非常迅速。根据中国“三步走”的总体战略规划，到2050年，中国的城市化率将达到中等发达国家水平的70%以上。在接下来的37年里，它将以每年0.54%的速度增长。如果那时中国有16亿人口，那么就会有11.2亿城市人口。

目前，世界上城市人口密度最高的是国际大都市，每平方公里1万至2万人，11.2亿城市人口需要11.2万至22.4万平方公里的城市面积。随着中国工业化和城市化的发展，中国的城市面积迅速扩大。1990年，中国的建成区只有12200平方公里，到2010年，已达到4053.38万平方公里。如果到2050年实现中国70%的城市化目标，至少需要7万平方公里的建设用地。这7万平方公里的建设用地是从哪里来的？我们不能再寄希望于耕地的广泛利用。一方面，从长远来看，中国农产品仍将处于供不应求的局面，18亿亩基本耕地是一个不可动摇的底线。另一方面，中国城市化进程中对的农业用地规模也在不断扩大。从1990年到2000年，使用了770万亩农业用地；从2000年到2010年，使用了1900万亩农业用地，与前十年相比，过去十年翻了一番多。中国是一个农业土地资源稀缺的国家，无法承受城市化进程中对对耕地的无限大规模利用(节选)